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地方政府隱性債務的風險與化解之道

作者：陶然

發(fā)于2023.9.18總第1109期《中國新聞周刊》雜志

【資料圖】

2008年國際金融危機之后，為緩解出口增速大幅下降對增長的負面影響，中國政府于2009年進行了一輪大規(guī)模的財政信貸刺激，并在2013年～2014年、2016年～2017年，以及2020年～2021年三個增長承壓時期推出了較大力度的宏觀政策。這些舉措推動了全國范圍內(nèi)的超常規(guī)基礎設施建設。

地方政府隱性債務何以形成?

以“土地財政”為基礎，過去十多年中地方政府設立了多種類型的融資平臺加杠桿，大規(guī)模舉債推動城市基礎設施建設。一時間，各類開發(fā)區(qū)和園區(qū)平臺、交通運輸類融資平臺、公用事業(yè)類融資平臺、土地儲備中心、國有資產(chǎn)管理中心等，都成為地方政府隱性負債的抓手。地方政府一般先將儲備土地、國有公司股權、規(guī)費、國債收入等資產(chǎn)劃撥給這些平臺，然后再從銀行取得貸款或通過發(fā)行城投建設債券從債市融資。還有一些城市，尤其是欠發(fā)達地區(qū)中小城市，因信用不足難以從債市融資，就通過融資租賃、項目融資、信托私募等方式以更高利率從影子銀行體系融資。

過去十幾年中，不少原來區(qū)位條件并不優(yōu)越、制造業(yè)基礎也較差的東部欠發(fā)達縣市和中西部縣市，也開始大規(guī)模建設新城區(qū)和工業(yè)開發(fā)區(qū)。在2009年～2013年的5年中，中國以工業(yè)用地為絕對主體的工礦倉儲用地出讓總計90.7萬公頃，比2004年～2008年的56萬公頃高出了62%。中西部一些并不適合發(fā)展制造業(yè)的省，每個縣級單位都建設了一個或多個工業(yè)開發(fā)區(qū)，很多城市還大規(guī)模建設了新城區(qū)。現(xiàn)在看來，很多地方無論是開發(fā)區(qū)招商引資，還是新城區(qū)集聚人口的目標都沒有實現(xiàn)。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，從2010年到2020年，中國的基礎設施投資總額達到108萬億。過去十幾年的各輪次財政信貸刺激，都是以各類傳統(tǒng)基建和新基建項目為抓手。無論是地方政府進行的各類新城區(qū)、開發(fā)區(qū)建設，還是城市道路交通(地鐵、輕軌、大容量公交等)、城市管網(wǎng)(供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信、電網(wǎng)、排水防澇、防洪以及城市地下綜合管廊試點等)、污水和垃圾處理、生態(tài)園林建設項目，建設標準和成本都相當高，其中很多基建項目只能產(chǎn)生很少、或者根本無法產(chǎn)生任何的現(xiàn)金流，未來只能通過政府財政收入來償還本金和利息。

以上大規(guī)模基建的后果，就是地方政府債務從2008年的5萬億元，到2010年年底就超過了10萬億元，之后持續(xù)增加，現(xiàn)在已經(jīng)達到一個超高水平。根據(jù)國際貨幣基金組織的測算，2021年地方寬口徑債務(隱性加顯性債務)大概在80萬億左右。到2022年底， 地方顯性債(一般債加專項債)為35萬億元，地方投融資平臺債務為59萬億元，總數(shù)達到了94萬億元，雖然地方平臺公司債務不應該都算作地方隱性債，但由于一些未發(fā)債城投公司的負債并未完全納入統(tǒng)計，加上一些地方非城投國企的借貸實際上也是地方政府負債，所以，我估算地方總債務應該在90萬億元的水平。

債務置換與地方政府再加杠桿

如果地方政府寬口徑的債務為90萬億元，即使經(jīng)過2015年后的債務置換和降息，現(xiàn)有債務的平均利息也應該為4%～5%。這就意味著地方政府每年付息至少需要3.6萬億元～4.5萬億元。

眾所周知，地方政府還債的主要來源是土地出讓金，而地方土地出讓金毛收入，2020年是8.4萬億元，2021年達到8.7萬億元的歷史高點后大幅下降，2022年只有6.7萬億元，今年預期還會進一步下降。但上述土地出讓金只是毛收入，要扣除征地、拆遷補償和基礎設施建設成本后才是純收入。土地出讓金純收入在房價、地價一直上漲的好年份，基本上也就是毛收入的20%～25%。現(xiàn)在這一比例估計已大幅下降，最多達到10%～15%，部分城市應該低于10%。

不少人口流出地的三四線城市，乃至一些過度建設、過度負債的二三線城市，目前不僅土地出讓金純收益比例顯著降低，還出現(xiàn)了土地出讓金總額大幅下降的情況，但地方的存量債務卻相當高。因此，地方土地出讓金純收入，甚至加上其他可動員還債收入，難以覆蓋地方債務利息，只能借新還舊，不斷展期，甚至違約。一些城市連保政府基本運轉都開始出現(xiàn)問題。

為緩解地方債務問題，中央政府曾在2015年后進行了一輪債務置換，通過省級政府發(fā)利息較低的地方政府債券去置換部分利息較高的城投公司債務。這個措施確實給了地方政府一定的喘息空間，但現(xiàn)在看來并沒有全面遏制地方債務的進一步增加。

而2015年后一些地方政府又通過PPP、政府投資基金、政府購買服務這三類新模式變相舉債。以PPP為例，官方允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎設施的建設和運營后，相關部委密集出臺大量意在規(guī)范和推廣PPP模式的政策性文件。

但實踐中，這些本意在吸引社會資本的大型PPP項目基本沒有吸收太多社會資本，項目多為中字頭央企獲得，其關鍵就是很多央企可以獲得信貸資源，結果是很多此類項目從“公私合作”(Public-Private Partnership)異化成“公公私合作”(Public-Public-Private Partnership)：即由地方政府牽頭，由央企—地方平臺企業(yè)主導，地方平臺企業(yè)和央企聯(lián)合向國有金融機構借錢，其中央企完成地方政府無法完成的融資，但工程相當比例最后分包給了私人承包商。結果很多PPP項目是完全地方政府付費，社會資本不參與項目的論證、設計、建設和運營，地方政府則承諾通過回購股份、支付固定收益等方式承擔還本付息責任，這就又形成了新的地方政府隱性債務。

實踐中，地方政府往往對新建道路、橋梁、港口這些容易識別的基礎設施投資具有很高的積極性，并傾向于人為擴大這些項目的規(guī)模和建設標準。顯然，相對于投資人力資本(基礎教育、公共衛(wèi)生等)或其他社會公共服務，在物質(zhì)基礎設施上的投資更容易直接拉動經(jīng)濟增長，更容易得到短期可見的建設成果，也更容易創(chuàng)造尋租的機會。

近年來很容易觀察到的一個情況，就是很多公共項目都盡可能增加工程的復雜程度和建設的標準，以此增加造價，而其關鍵就在于其中的尋租空間。中央紀委曾指出，“近年來，不少省、市、縣成立了‘城投’‘交投’‘水投’‘文旅投’等地方國有平臺公司，在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。然而，一些平臺公司偏離設立初衷，有的利用政府項目、政策傾斜、資金集中的業(yè)主優(yōu)勢，在工程發(fā)包中暗箱操作;有的在融資、舉債過程中吃回扣、吃利差;有的在土地整理經(jīng)營上冒用身份低價承包、高價租賃，肥一己之私。”結果是有的縣2020年查處的腐敗案件70%發(fā)生在平臺公司。投融資平臺公司作為主要承擔政府投資項目融資功能的經(jīng)濟實體，成為資金、土地、股權等公共資源相對集中的“富集區(qū)”，也是違規(guī)融資擔保、違規(guī)借款、違規(guī)舉債投資等問題的“高發(fā)區(qū)”。

化債的同時必須推動市場化改革

過去十幾年地方政府債務增加如此之快，關鍵問題在于，即便是在新預算法實施之后，地方政府的預算約束“軟化”的問題仍未得到解決。

要有效解決地方債務問題，中央政府應該在風險尚可控的時點，盡快下決心推動全國范圍內(nèi)的地方債務重組，并對連利息都還不起的地方及早推動財政重整。這就意味著需要在全面摸清地方債務存量的基礎上，由中央政府進行統(tǒng)籌，對那些負債過高、利息難以支付的地方政府，采取多種措施進行財政重整。這些地方的政府部門必須要全力減員增效，地方財政收入只能用于保基本運轉和保基本民生支出，其余資金都必須用于還債。在這個過程中，相關部門可能也不得不與銀行為主的債權人協(xié)商，實現(xiàn)部分地方債務的降息和展期，以此為中央統(tǒng)籌制定全國債務重組方案創(chuàng)造條件，確保國民經(jīng)濟和金融安全的底線。

總之，在盡快推出“一攬子化債方案”的同時，要通過盡快推動市場化改革來增強市場主體信心，拉動經(jīng)濟增長，在增加就業(yè)的同時降低企業(yè)生產(chǎn)成本和百姓的生活居住成本，最終通過做大國民經(jīng)濟總量，做大金融系統(tǒng)資產(chǎn)總量，增加財政收入來降低不良債務的比例，以此化解風險，最終實現(xiàn)中國經(jīng)濟的長期繁榮。

(作者系香港中文大學人文社科學院教授，公共政策部主任)

本文僅代表作者觀點

《中國新聞周刊》2023年第35期

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